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    對(duì)財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文的解讀

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    對(duì)財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文的解讀

    2018-05-27 17:15:34

    自2013年國(guó)家大力推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式以來,PPP工作成果顯著。但在發(fā)展過程中,地方泛化濫用PPP、甚至借PPP變相融資等不規(guī)范操作等問題日益凸顯,加大了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào))(以下簡(jiǎn)稱“92號(hào)文”),旨在以PPP項(xiàng)目庫管理為抓手,進(jìn)一步規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作,推動(dòng)PPP回歸創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制的本源,促進(jìn)PPP事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。本文通過對(duì)92號(hào)文核心內(nèi)容的梳理和解讀,以期對(duì)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目起到規(guī)范和指引作用。

        一、92號(hào)文的具體負(fù)面清單

    (一)對(duì)于新申請(qǐng)進(jìn)入管理庫的項(xiàng)目具有下列情況不予入庫

    1、不宜采用PPP模式(永久性排除)

    (1)不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域,政府不負(fù)有提供義務(wù)的,如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招

    商引資項(xiàng)目等;

        (2)因涉及國(guó)家安全或重大公共利益等,不適宜由社會(huì)資本承擔(dān)的;

        (3)僅涉及工程建設(shè),無運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的;

        (4)其他。

        2、前期準(zhǔn)備工作不到位

        (1)新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)立項(xiàng)審批手續(xù)的;(可補(bǔ))

        (2)涉及國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)審批、評(píng)估手續(xù)的;(可補(bǔ))

        (3)未通過物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的。(永久性排除)

        3、未建立按效付費(fèi)機(jī)制 (不屬于清退范圍,但為新項(xiàng)目的準(zhǔn)入門檻)

        (1)通過政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報(bào),但未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的。

        (2)政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助在項(xiàng)目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付,導(dǎo)致某一時(shí)期內(nèi)財(cái)政支出壓力激增的。

        (3)項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績(jī)效考核,或?qū)嶋H與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%,固化政府支出責(zé)任的。

        (二)對(duì)于已入庫項(xiàng)目具有上述1、2項(xiàng)或具有下列情況的,應(yīng)予清退

    1、未按規(guī)定開展 “兩個(gè)論證”(可補(bǔ))

    (1)未進(jìn)行兩個(gè)論證的項(xiàng)目 (財(cái)金21號(hào)文和167號(hào)文出臺(tái)兩評(píng)要求之前已進(jìn)入采購階段的項(xiàng)目可以除外);

    (2)兩個(gè)論證方法和程序不規(guī)范的項(xiàng)目。

    2、不宜繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施(永久性排除)

    (1)兩個(gè)論證通過項(xiàng)目但一年之內(nèi)未進(jìn)入采購階段的項(xiàng)目;

    (2)所在地區(qū)PPP政府支出超過10%上限;

    (3)自行退庫項(xiàng)目。

    3、不符合規(guī)范運(yùn)作要求 (可改)

    (1)未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本方的;

    (2)采用BT方式實(shí)施的;

    (3)采購文件中設(shè)置歧視性條款、影響社會(huì)資本平等參與的;

    (4)未按合同約定落實(shí)項(xiàng)目債權(quán)融資的;

    (5)違反相關(guān)法律和政策規(guī)定,未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資

    金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會(huì)資本方股份的。

    4、構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保(可改)

    (1)由政府或政府指定機(jī)構(gòu)回購社會(huì)資本投資本金或兜底本金損失的;

    (2)政府向社會(huì)資本承諾固定收益回報(bào)的;

    (3)政府及其部門為項(xiàng)目債務(wù)提供任何形式擔(dān)保的。

    5、未按規(guī)定進(jìn)行信息公開(可改)

    除保護(hù)國(guó)家秘密和商業(yè)秘密、不觸及公共安全底線外,強(qiáng)調(diào):

    (1)項(xiàng)目庫信息需結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)作實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理。

    (2)入庫的要求就是實(shí)現(xiàn)兩評(píng)一案以及采購相關(guān)文件核心信息的公示,保證項(xiàng)目運(yùn)作公開公平。

        二、清理整改時(shí)間要求和不清理整改后果

        2018年3月31日前完成本地區(qū)項(xiàng)目管理庫集中清理工作,未完成的由財(cái)政部PPP中心指導(dǎo)并督促其于30日內(nèi)完成整改,逾期未完成整改或整改不到位的,將暫停該地區(qū)新項(xiàng)目入庫直至整改完成。

    因此,根據(jù)文件要求,對(duì)已入庫項(xiàng)目應(yīng)該視可整改和不可整改的不同情形加以處理,即對(duì)于項(xiàng)目可以完善資料、進(jìn)行整改的,可以給予補(bǔ)充完善后,經(jīng)審核通過后不清理出庫。對(duì)于項(xiàng)目存在違反PPP精髓,無法完善資料、進(jìn)行整改的,則堅(jiān)決清理出庫,對(duì)于已經(jīng)簽約落地的項(xiàng)目,政府方與社會(huì)資本方要做好合同善后事項(xiàng)。

    三、PPP項(xiàng)目被清退出庫的后果

    《關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)信息公開管理暫行辦法》的通知》(財(cái)金〔2017〕1號(hào))第十五條 “……被清退的項(xiàng)目自清退之日起一年內(nèi)不得重新納入PPP綜合信息平臺(tái)。”?!蛾P(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)運(yùn)行的通知》(財(cái)金〔2015〕166號(hào))“(八)建立綜合信息平臺(tái)建設(shè)獎(jiǎng)懲掛鉤機(jī)制?!醇{入綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫的項(xiàng)目,不得列入各地PPP項(xiàng)目目錄,原則上不得通過財(cái)政預(yù)算安排支出責(zé)任。”意味著被清退的項(xiàng)目不符合PPP特征,不認(rèn)定為PPP項(xiàng)目,政府支出責(zé)任無法納入財(cái)政中長(zhǎng)期規(guī)劃。被清退的項(xiàng)目經(jīng)過重新完善、修改后,還有機(jī)會(huì)重新申請(qǐng),通過審核后入庫,但是時(shí)間需要間隔一年。

        四、審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目,如何理解?

        對(duì)于審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目,可以參照史耀斌副部長(zhǎng)在財(cái)政部PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)部工作座談會(huì)中的講話,即“要審慎開展完全政府付費(fèi)的項(xiàng)目。對(duì)于不包含運(yùn)營(yíng)內(nèi)容、無績(jī)效考核機(jī)制、社會(huì)資本不實(shí)際承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目,不得安排財(cái)政資金”。據(jù)此,審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目,可從兩個(gè)方面理解,一個(gè)是項(xiàng)目選擇方面,純粹的政府付費(fèi)類項(xiàng)目數(shù)量將會(huì)大幅下降,且要求項(xiàng)目具有運(yùn)營(yíng)內(nèi)容;二是在項(xiàng)目設(shè)計(jì)上,要具有績(jī)效考核機(jī)制,并要求社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于采用“工程可用性付費(fèi)”+少量“運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)”的政府付費(fèi)類項(xiàng)目,未來已基本沒有入庫可能性,92號(hào)文中也明確提到,未來入庫項(xiàng)目中不能再出現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)成本不納入績(jī)效考核的情況。

        五、債務(wù)性資金充當(dāng)資本金,如何正確理解?

        首先要理解債務(wù)性資金和自有資金的概念:債務(wù)性資金指的是企業(yè)在金融市場(chǎng)上通過負(fù)債方式從資金提供者那里取得的資金,又稱借入資金;與其相對(duì)的概念就是自有資金,即指企業(yè)為進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所經(jīng)常持有,可以自行支配使用并毋須償還的那部分資金。

        其次要明確財(cái)政部對(duì)于資本金穿透的態(tài)度,這一點(diǎn)可以從財(cái)政部王毅司長(zhǎng)在第三屆中國(guó)PPP融資論壇中的發(fā)言中看到,即“任何投資項(xiàng)目、任何金融活動(dòng),自己要投入一定的自有資金,再進(jìn)行適度的融資,這是必須守住的底線。不能讓政府的各種公共性基金作為資本金,更不要讓社會(huì)資本用借款作為資本金,然后再用銀行資金做運(yùn)營(yíng)。二是要加大信息披露力度。信息透明是最好的規(guī)范?!?/span>

    據(jù)上:

        公共性基金作為PPP項(xiàng)目資本金在未來的可能性微乎其微,且基金公司若想入股項(xiàng)目公司,也可能會(huì)被限制只能在競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本環(huán)節(jié)中作為聯(lián)合體入股項(xiàng)目公司(前基金進(jìn)入模式);而目前的中基金進(jìn)入模式(選定社會(huì)資本后在項(xiàng)目公司組建階段引入基金)和后基金進(jìn)入模式(項(xiàng)目公司組建完成后的股權(quán)轉(zhuǎn)讓階段)將會(huì)被限制。

        需要明確的是,基金穿透后的資金來源并不一定都是來自銀行。PPP產(chǎn)業(yè)基金依據(jù)其設(shè)立主體的不同,也分為不同的種類。目前我國(guó)的PPP產(chǎn)業(yè)基金主要分為三類,一是政府主導(dǎo)的PPP產(chǎn)業(yè)基金;二是由金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的PPP產(chǎn)業(yè)基金;三是由社會(huì)企業(yè)主導(dǎo)的PPP產(chǎn)業(yè)基金。對(duì)于前兩者,已大概率不能再作為PPP項(xiàng)目的資本金了,而后者即便可以作為項(xiàng)目資本金,但仍要求企業(yè)拿出大部分自有資金作為項(xiàng)目資本金,相信后續(xù)的具體規(guī)定也會(huì)不斷出臺(tái)。

     


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