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    PPP項目合規(guī)性審查標(biāo)準(zhǔn)(二)

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    PPP項目合規(guī)性審查標(biāo)準(zhǔn)(二)

    2019-03-25 17:15:25

    本文從PPP項目社會資本方主體、運作方式規(guī)范性問題兩個角度出發(fā),對PPP項目合規(guī)性進(jìn)行歸納解析。

        一、社會資本方主體適格問題

       (一)規(guī)范性要求

        PPP社會資本方可以是已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人,包括國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等,也可以是銀監(jiān)會大名單內(nèi)的退出類融資平臺公司,但銀監(jiān)會大名單內(nèi)的監(jiān)管類融資平臺不得作為社會資本方。

        政策依據(jù)

        ◆ 財金[2014]113號:本指南所稱社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人,但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。

        ◆ 財金[2014]156號:本級人民政府下屬政府融資平臺公司及其控股的其他國有企業(yè)(上市公司除外)不得作為社會資本方參與本級政府轄區(qū)內(nèi)的PPP項目。

        ◆ 國辦發(fā)[2015]42號:政府和社會資本合作模式可以有效打破社會資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的各種不合理限制,鼓勵國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務(wù)。

        大力推動融資平臺公司與政府脫鉤,進(jìn)行市場化改制,健全完善公司治理結(jié)構(gòu),對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的,在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下,可作為社會資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣Y本合作項目,通過與政府簽訂合同方式,明確責(zé)權(quán)利關(guān)系。

        ◆ 財金函[2016]47號:未按國辦發(fā)[2015]42號文要求剝離政府性債務(wù)、并承諾不再承擔(dān)融資平臺職能的本地融資平臺公司作為社會資本方的,不再列為PPP備選項目。

        ◆ 財辦金[2017]92號:存在下列情形之一的項目,應(yīng)予以清退: ......不符合規(guī)范運作要求。包括未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺公司作為社會資本方的。

        ◆ 財金[2018]54號:加強(qiáng)PPP項目合同簽約主體合規(guī)性審查,地方政府融資平臺公司不得作為社會資本方。

        綜上,PPP社會資本方可以是國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)。

        政府融資平臺公司如果已經(jīng)完成退出程序、并符合上述規(guī)定條件的,可以作為PPP的社會資本方參與PPP。

        未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺公司(即監(jiān)管類融資平臺)不得作為社會資本方。

       (二)判斷標(biāo)準(zhǔn)

        政府融資平臺公司作為PPP社會資本方的,必須同時符合以下兩個條件:

        1、實質(zhì)要件

        如果這個政府融資平臺公司在銀監(jiān)會大名單內(nèi),就必須是退出類融資平臺。

        所謂退出類平臺,是指按銀監(jiān)發(fā)[2013]10號文《關(guān)于加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺貸款風(fēng)除監(jiān)管的指導(dǎo)意見》要求,經(jīng)核查評估和整改后,具備商業(yè)化貸款條件,自身具有充足穩(wěn)定的經(jīng)營性現(xiàn)金流,能夠全額償還貸款本息,整體轉(zhuǎn)化為一般公司類客戶管理的融資平臺。

        核心退出條件如下:

    ? 須符合現(xiàn)代公司治理要求,系按商業(yè)化原則運作的企業(yè)法人。?

    ? 資產(chǎn)負(fù)債率在70%以下,財務(wù)報告經(jīng)過會計師事務(wù)所審計。

    ? 各債權(quán)銀行對平臺的風(fēng)險定性均為“全覆蓋”(指借款人自有現(xiàn)金流占其全部應(yīng)還債務(wù)本息比例100%[含]以上)。

    ? 存量貸款中需財政償還部分已納入地方財政預(yù)算管理,并已落實預(yù)算資金,且存量貸款的抵押擔(dān)保、期限、還款方式等已整改合格。

    ? 誠信經(jīng)營,無違約記錄,可持續(xù)獨立發(fā)展。

        2、形式要件

        符合國辦發(fā)[2015]42號文規(guī)定:對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的,在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下,可作為社會資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣Y本合作項目。

     

        二、運作方式規(guī)范性問題

       (一)規(guī)范性要求

        PPP項目合規(guī)的運作方式包括OM(委托運營)、MC(管理合同)、BOT(建設(shè)-運營-移交)、BOO(建設(shè)-擁有-運營)、TOT(轉(zhuǎn)讓-運營-移交)和ROT(改建-運營-移交)等,但不包括各種形式的BT(建設(shè)-移交)模式。

        政策依據(jù)

        ◆ 財金[2014]113號:PPP項目運作方式主要包括OM(委托運營)、MC(管理合同)、BOT(建設(shè)-運營-移交)、BOO(建設(shè)-擁有-運營)、TOT(轉(zhuǎn)讓-運營-移交)和ROT(改建-運營-移交)等。具體運作方式的選擇主要由收費定價機(jī)制、項目投資收益水平、風(fēng)險分配基本框架、融資需求、改擴(kuò)建需求和期滿處置等因素決定。

        ◆ 財金[2015]57號:對采用建設(shè)-移交(BT)方式的項目,財政部將不予受理。

        ◆ 財金函[2016]47號:運作方式采用建設(shè)-移交(BT)方式的項目,將不予受理。

        ◆ 財金[2016]92號:項目實施不得采用建設(shè)-移交方式。

        ◆ 財辦金[2017]92號:存在下列情形之一的項目,應(yīng)予以清退: 僅涉及工程建設(shè),無運營內(nèi)容的(亦不得入庫);采用建設(shè)-移交(BT)方式實施的。

       (二)判斷標(biāo)準(zhǔn)

        無論是OM、MC還是BOT、BOO、TOT和ROT模式,PPP項目運作模式的最核心點就是:項目要有“實質(zhì)性的運營”(Management或Operation),而不能缺少實質(zhì)性運營環(huán)節(jié),僅僅是BT(建設(shè)-移交)模式。

    對于運營責(zé)任,財金[2018]54號文提出“不得約定將項目運營責(zé)任返包給政府方出資代表承擔(dān)或另行指定社會資本方以外的第三方承擔(dān)”。

        不過,這一點確實與前期財金[2014]156號《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》附件PPP項目合同指南規(guī)定不符。

        2014年的合同指南提出,部分項目運營可以委托給專業(yè)運營商,根據(jù)不同PPP項目運作方式的特點,項目公司有時會將項目部分的運營和維護(hù)事務(wù)交給專業(yè)運營商負(fù)責(zé)。

    ? 政府付費機(jī)制的項目公司可能會將大部分的運營事務(wù)交由專業(yè)運

    營商負(fù)責(zé);

    ? 使用者付費機(jī)制的項目由于存在較大需求風(fēng)險,項目公司可能僅僅會將部分非核心的日常運營管理事務(wù)交由專業(yè)運營商負(fù)責(zé)。

        PPP項目合同中約定的項目公司的運營和維護(hù)義務(wù)并不因項目公司將全部或部分運營維護(hù)事務(wù)分包給其他運營商實施而豁免或解除。


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